解構(gòu)中國(guó)能源體制

媒體界專(zhuān)欄撰稿人 王崸

本書(shū)鮮明地堅(jiān)持能源市場(chǎng)化改革方向，呼吁解放思想，重塑能源安全觀(guān)。作者提出了我國(guó)能源體制改革的分析框架，剖析了煤炭、油氣、電力、可再生能源等領(lǐng)域行業(yè)管理、資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等方面存在的問(wèn)題。

“宇宙大爆炸后，世界充滿(mǎn)了能量。如果會(huì)用，它就是能源;如果不會(huì)用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。”

這是范必在《中國(guó)能源市場(chǎng)化改革》一書(shū)“自序”中的開(kāi)篇語(yǔ)。正是出于對(duì)將能量轉(zhuǎn)化為能源并充分利用的思考，書(shū)中對(duì)中國(guó)能源市場(chǎng)化改革的兩個(gè)關(guān)鍵因素，有關(guān)技術(shù)和制度安排做了詳盡論述。

從能源利用技術(shù)看，我國(guó)已步入了世界前列，許多技術(shù)和裝備達(dá)到了世界先進(jìn)水平。但作者認(rèn)為，我國(guó)能源利用仍存在很多問(wèn)題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比例低，能源價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幊巢恍?，等等?/p>

這些問(wèn)題的產(chǎn)生首先源于能源的制度安排。經(jīng)過(guò) 40年的改革開(kāi)放，我國(guó)大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。表現(xiàn)為價(jià)格既不反映真實(shí)的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對(duì)能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。打破能源供給約束，根本途徑是深化改革。

作者認(rèn)為，要重新認(rèn)識(shí)能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，就是真正還原能源的商品屬性。國(guó)內(nèi)對(duì)能源的認(rèn)識(shí)大都停留在能源短缺時(shí)代。有時(shí)過(guò)度擔(dān)心傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，忽視非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn);在對(duì)能源危機(jī)的判斷上，夸大供給波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的影響，能源供給被賦予過(guò)高的安全保障責(zé)任。油氣資源已經(jīng)全球配置，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國(guó)內(nèi)供給的同時(shí)，積極通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)滿(mǎn)足發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同的能源安全。

這本書(shū)收入的文章，除行業(yè)管理內(nèi)容外，還從更廣闊的視角分析能源體制問(wèn)題，重點(diǎn)討論資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等問(wèn)題，形成了獨(dú)具特色的分析框架和觀(guān)點(diǎn)——

資源產(chǎn)權(quán)制度。在市場(chǎng)化、全球化條件下，能源可以依靠市場(chǎng)機(jī)制自由交易、全球配置。國(guó)家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實(shí)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營(yíng)能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為重要使命。就油氣而言，我國(guó)國(guó)有油氣企業(yè)以“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;的方式獲得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。除正常繳稅外，無(wú)論在體現(xiàn)股東回報(bào)的國(guó)有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，上繳的數(shù)量都非常低，國(guó)家與企業(yè)對(duì)資源收益的分成更是無(wú)從談起。

憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開(kāi)發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個(gè)人，沒(méi)有體現(xiàn)資源的全民屬性。

產(chǎn)業(yè)集中度。能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國(guó)有油氣企業(yè)和陜西延長(zhǎng)石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)和幾大電力集團(tuán)。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競(jìng)爭(zhēng)，造成價(jià)格機(jī)制失靈和供求關(guān)系失衡。

所有制結(jié)構(gòu)。能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，高投入、低效率等問(wèn)題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國(guó)有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機(jī)制普遍不完善。

流通體制。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國(guó)仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，對(duì)原油仍實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，經(jīng)批準(zhǔn)后允許一定數(shù)量的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易，但民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)石油要接受有關(guān)部門(mén)的流向管理。原油國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠(chǎng)加工。沒(méi)有國(guó)企的煉化生產(chǎn)計(jì)劃文件，民企進(jìn)口的原油不能通關(guān)，鐵路不能安排相應(yīng)運(yùn)力，客觀(guān)上限制了其他市場(chǎng)主體的進(jìn)入。

財(cái)稅體制。油氣、煤炭、電力等能源行業(yè)作為納稅大戶(hù)，稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計(jì)和稅費(fèi)關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用。如，在油氣領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)只與面積有關(guān)，與資源稟賦無(wú)關(guān)，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵不清但計(jì)費(fèi)相同。礦權(quán)使用費(fèi)較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。

投資體制。能源新建項(xiàng)目的報(bào)建審批與其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，面臨著批地慢、重復(fù)審批多、前置事項(xiàng)多、中介服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題。能源建設(shè)項(xiàng)目大都按規(guī)模分級(jí)審批。規(guī)模小的項(xiàng)目由省、市審批，規(guī)模大的項(xiàng)目由中央有關(guān)部門(mén)審批。為了控制產(chǎn)能過(guò)剩，中央有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格控制大項(xiàng)目審批，地方為了發(fā)展只能上中小項(xiàng)目。這為小規(guī)模、高排放項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了機(jī)會(huì)。

監(jiān)管體制。我國(guó)能源行業(yè)監(jiān)管體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來(lái)，一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，在相當(dāng)程度上保護(hù)了少數(shù)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)的利益。例如：由于網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)監(jiān)管缺位，一些電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)企業(yè)利用市場(chǎng)支配地位，不向第三方開(kāi)放或在接入時(shí)設(shè)置障礙。而一些主管部門(mén)則對(duì)能源企業(yè)干預(yù)較多，導(dǎo)致近年來(lái)國(guó)有能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不僅沒(méi)有提高，反而有下降的趨勢(shì)。

怎樣打破能源供給約束，進(jìn)而全面推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革?作者認(rèn)為其思路可概括為以市場(chǎng)化改革方向?yàn)橹骶€(xiàn)，重點(diǎn)解決煤、電、運(yùn)和油氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府三個(gè)維度出發(fā)，進(jìn)行全方位的改革。在具體改革措施上，可以考慮從以下三個(gè)維度展開(kāi)。

一是企業(yè)層面。對(duì)能源國(guó)有企業(yè)實(shí)行政企分開(kāi)、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)改革。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)即國(guó)有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。

二是市場(chǎng)層面。放開(kāi)能源市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許各類(lèi)投資主體進(jìn)入各個(gè)能源領(lǐng)域。在能源上游放開(kāi)礦權(quán)市場(chǎng)，從“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;改為“競(jìng)爭(zhēng)性出讓”。放開(kāi)能源價(jià)格，取消對(duì)能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。對(duì)能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”的改革，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)格局。

三是政府層面。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類(lèi)投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅體制改革，使財(cái)稅體制體現(xiàn)國(guó)家的資源所有者權(quán)益。如在中央與地方間合理分配能源資源收益;提高油氣國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的比例，建立石油基金等。

2013年，作者曾出版了首部能源專(zhuān)著《中國(guó)能源政策研究》，重點(diǎn)闡述了我國(guó)能源體制改革和能源公共政策問(wèn)題。近年來(lái)，隨著對(duì)能源問(wèn)題的更深入思考，堅(jiān)定地推進(jìn)市場(chǎng)化改革思路更加清晰。本書(shū)可稱(chēng)上本書(shū)的續(xù)篇。本書(shū)中提出的一些改革思路，有的已經(jīng)付諸實(shí)施，其他堪稱(chēng)是良好愿景。